Statsministerämbetets utveckling

Svenska regeringar utgjorde ingen självklar enhet på 1800-talet. Varje statsråd utnämndes av kungen på sina individuella kvalifikationer, börd och ställning. Ministerposterna var inte främst politiska, utan mer att betrakta som toppositioner i karriären för statliga ämbetsmän inom administration, domstolar, militär och diplomati. Det var kungens personliga förtroende som krävdes, inte riksdagens eller statsministerns, då denna befattning inrättats.

I 1809 års regeringsform stadgas att ”Konungen äger att allena styra Riket på det sätt, denna Regeringsform föreskriver; Inhemte dock, i de fall här nedanför stadgas, underrättelse och råd af ett Statsråd, hwartill Konungen kallar och utnämner kunnige, erfarne, redlige och allmänt aktade, infödde Swenske Män af den rena Evangeliska Läran.”

Till en början fanns ingen chef bland statsråden. Men också efter statsministerämbetets införande 1876 var han, om än chef i statsrådet, ändå endast en av rådgivarna vid kungens bord. Kungen hade ännu makten att efter eget gottfinnande utse och avskeda såväl statsminister som andra statsråd. Det förklarar varför en tillträdande statsminister ärvde övriga ministrar.

De elva första intill 1905
Sveriges förste statsminister, Louis De Geer, hade en tidstypisk bakgrund som den främste av kungens statsråd. Han var högadlig, välutbildad och gjort framgångsrik karriär som ämbetsman. Av de elva första statsministrarna fram till 1905 var två hovrättspresidenter, tre justitieråd i Högsta domstolen, två tidigare hovrättsjurister, två officerare och en diplomat. Bara Gustaf Boström saknade akademisk utbildning och ämbetsmannabana, vilket gjorde att kungen i det längsta undvek att utse honom. När han väl tillträtt 1891 visade han sig dock vara den mest duglige sedan De Geer, vilket kan ha påskyndat den förändring av vilken social ställning och yrkesbakgrund som förväntades av en statsminister efter sekelskiftet.

Genom representationsreformen 1865, då tvåkammarriksdagen avlöste ståndsriksdagen, växte riksdagens inflytande över regeringen. Första kammaren blev till en början dominerad av adeln, medan bönderna successivt kom att dominera andra kammaren. Kungen kunde i allt mindre utsträckning utse förtrogna utan hänsyn till riksdagen. Regeringen behövde en ledare som kunde kommunicera med riksdagsmännen.

Redan efterträdaren till Louis De Geer's andra regering innebar en signifikant förändring av den strikta ämbetsmannatraditionen. Den stridbare greven Arvid Posse hade visserligen en juridisk karriär bakom sig, men efter tvåkammarriksdagens införande hade han blivit en av det regeringskritiska lantmannapartiets främsta talesmän i andra kammaren. Därmed var han den förste som blev statsminister i egenskap av partiman.

Som partiman hade han att försöka vara lojal såväl mot kungen som mot lantmannapartiet i andra kammaren. Något som fungerade dåligt, i synnerhet som 1800-talets partier var lösa sammanslutningar. Därtill var Arvid Posse ensam företrädare för lantmannapartiet i regeringen, eftersom bönder ännu inte ingick i de kretsar ur vilka statsråd hämtades. Lantmannapartiet ville därtill hålla en tydlig rågång mellan riksdagen och kungamakten, varför de gärna stannade utanför. ”Lantmannapartiet följer greve Posse till konseljdörren, men inte längre” sade bondeledaren Carl Ifvarsson.

Efter Posse kom den förste icke adlige statsministern i egenskap av den 72 årige Carl Johan Thyselius, som dock hade en i övrigt traditionell bakgrund: justitieråd i Högsta domstolen innan han blev ecklesiastikminister, civilminister och statsminister.

Gustaf Boström fick i likhet med sina företrädare acceptera de ministrar kungen utsåg. Men Oscar II's förtroende för Boström växte sig så starkt att Boström, när hans andra ministär tillträdde 1902, kunde utse statsråd utan kungens inblandning.

Efter Boströms avgångar (1900 och 1905) försökte kungen återgå till att utse egna, personligt förtrogna statsministrar utan politisk förankring i riksdagen. De visade sig dock att dessa ministärer blev svaga och snabbt tvingades att avgå. Parlamentarismen gjorde sig allt mer påträngande för kungen.

Parlamentarismens genombrott och bakslag
När unionskrisen med Norge spetsades till 1905 skedde dramatiska förändringar i regeringens sammansättning. Kungens män hade misslyckats. Nu kallades en av riksdagen starkaste män, industrimannen Christian Lundeberg som statsminister i en regering där för första gången alla statsråd byttes ut samtidigt. Lundeberg bildade en samlingsregering utan inblandning från kungamaktens sida och helt i överensstämmelse med ställningen i riksdagen. Partirepresentanter snarare än ämbetsmän tog plats, vilket också innebar att personer ur andra sociala skikt än tidigare blev ministrar. Lundeberg själv var den förste industriledaren som blev statsminister. Därtill utsågs personer ur medelklass, exempelvis advokat och folkskollärare, samt den förste bonden till statråd i regeringen.

När väl unionen med Norge kunnat avvecklas fredligt efter en folkomröstning i Norge, ville kungahuset att Lundeberg skulle sitta kvar. Men han fick inte stöd i första kammarens högerkretsar, som ansåg att liberalerna skulle ta regeringsansvaret efter sina framgångar i 1905 års val. Advokaten Karl Staaff blev därmed den förste partiledaren i modern mening som blev statsminister i en tydligt partipolitiskt färgad regering.

Fortfarande var det kungen som formellt hade initiativet och kallade såväl regeringsbildare som statsråd. Kungen skulle också fram till Gustaf VI Adolfs död 1973 presidera över regeringens konseljer. Men han var i allt högre grad tvungen att agera med hänsyn till maktförhållandena i riksdagen. Detta irriterade Gustaf V som vägrade följa Karl Staaffs krav på att upplösa riksdagen då den 1906 röstat ned hans förslag till allmän rösträtt. Det innebar att Staaff avgick efter bara ett halvår och efterträddes av andrakammarens högerledare Arvid Lindman, som genomförde allmän rösträtt för män 1909.

När liberalerna vann valet 1911 tvingades Gustaf V åter utse Karl Staaff. Men förhållandet dem emellan var så dåligt att kungafamiljen och rojalisterna gjorde ett sista försök att återinföra kungens envälde i enlighet med 1809 års grundlag. Detta försök till återställare kulminerade med borggårdstalet 1914 där kungen offentligt uttalade kritik mot sin egen statsminister. Ministären Staaff föll.

Men istället för en rojalistisk kampregering ur första kammaren tillsattes att en högerbetonad ämbetsmannaministär. Enväldet återuppstod inte, till stor del på grund av att andrakammarhögerns mer moderata ledare Arvid Lindman agerade för att undvika upptrappade inrikes stridigheter mellan monarkister och demokrater. När grosshandlaren och högermannen Carl Swartz efterträtt Hjalmar Hammarskjöld som statsminister 1917 agerade också han för samförstånd mellan höger och vänster i den laddade atmosfären efter Tsarens abdikation i den ryska februarirevolutionen.

Parlamentarismens seger
Till parlamentarismens slutgiltiga seger räknas vanligen 1917 då liberalen Nils Edén, som en följd av resultatet i andrakammarvalet, tillträder som statsminister för en koalitionsregering med liberaler och socialdemokrater. För första gången hade en regering majoritet av partimedlemmar i riksdagens andra kammare. Kungen hade nu enbart att expediera det beslut som folket fattat genom val, även om rösträtten ännu några år var begränsad.

Under 1920-talet skedde i Sverige, liksom i många andra europeiska länder, snabba regeringsbyten. Riksdagens nyvunna ställning på kungens bekostnad tillsammans med att inget block hade majoritet i riksdagen är viktiga förklaringar. Det gjorde att Carl Ekman, som ledare för de frisinnade utbrytarna ur liberala samlingspartiet, kunde använda sin vågmästarroll för att få stort inflytande på politiken. Han fällde Hjalmar Brantings socialdemokratiska ministärer och högerns ministärer två gånger vardera. Där emellan var han själv statsminister i två omgångar.

Först när Per Albin Hansson blivit statsminister 1932 och lyckats göra upp med bondeförbundet i kohandel året därpå får regeringen stabilare stöd i riksdagen. Underlaget blir så stabilt att socialdemokraterna från 1932 till 1976 sitter 44 år i sträck i regeringsställning, med ett kort avbrott sommaren 1936.

Mellan 1917 och 1973 spelade kungen marginell roll, trots att 1809 års grundlag fortfarande var i kraft. Inte sällan användes han som en bricka i de ledande politikernas inbördes maktspel i riksdagen. Per Albin Hansson utnyttjade exempelvis ett påstått abdikationshot från Gustav V när han sökte nationell enighet om hur Sverige skulle förhålla sig till de krigförande stormakterna under andra världskriget.

Socialdemokratins långvariga maktinnehav innebär att Tage Erlander kan vara regeringschef i hela 23 år, världsunikt i en demokratisk nation. Olof Palme kan i ordnade former efterträda Erlander både som socialdemokratisk partiledare och statsminister. De två uppdragen tycks hänga ihop.

1974 års regeringsform
Under 1970-talet hårdnar den politiska striden och Thorbjörn Fälldin kan 1976 tillträda som den förste borgerlige statsministern på 44 år. Socialdemokraterna återtar makten efter två mandatperioder, men 1985 mördas Olof Palme på Sveavägen i Stockholm. Inte sedan Gustaf III sköts har en så framstående företrädare för statsmakten mördats. Dock utan politiska konsekvenser – Ingvar Carlsson tog snabbt över som statsminister i den socialdemokratiska regeringen.

I och med den nya grundlagen, som trädde i kraft 1974, är det inte längre kungen som formellt utser statsminister. Riksdagen röstar för eller emot talmannens förslag till statsminister. Om inte en majoritet av riksdagsledamöterna röstar emot är talmannens förslag godkänt. Misslyckas talmannen fyra gånger utlyses extra riksdagsval.

Detta något märkliga förfarande ska underlätta regeringsbildning, vilket också blev fallet då den nya regeringsformen sattes på prov 1978. Fälldins första regering föll på intern splittring i kärnkraftsfrågan. När talmannen föreslog Ola Ullsten till statsminister röstade endast 39 av riksdagens 349 ledamöter ja. 66 röstade nej och 215 lade ned sina röster. Talmannens förslag godkändes.

Efter parlamentarismens genombrott har rikspolitiken ändrat karaktär. Den maktdelningslära som präglar 1809 års grundlag där konung och riksdag skall balansera mot varandra, har ersatts av en parlamentarism utan balanserande makter. Majoriteten i parlamentet har full kontroll över hela statsmakten. Bara när det gäller ändringar i grundlagarna finns restriktioner, beslut måste fattas i två omgångar med allmänt riksdagsval emellan.

I samma takt som kungen förlorat makt, har i allt högre grad yrkespolitiker utan annan yrkeserfarenhet än politik tagit över. Ensidigheten i statsministrarnas bakgrund är idag lika stor som då statsministerämbetet infördes, men istället för karriärjurister är det karriärpolitiker.

Statsministern allt starkare
Sedan enkammarriksdagens införande 1971 har endast Thorbjörn Fälldin lett majoritetsregeringar. Trots det har riksdagens makt minskat, på regeringens och främst statsministerns bekostnad. Enskilda riksdagsledamöter har lite att säga till om. Riksdagens utskott är inte, så som regeringsformen föreskriver, platsen där regeringen lägger fram och förhandlar sina propositioner med riksdagen. Om så skedde skulle det för folket bli tydligt hur och på vilka punkter statsministern och hans regering får backa för riksdagen. Men ärenden som läggs på riksdagens bord är redan uppgjorda.

Därmed finns likheter med 1800-talet i det att riksdagen inte är den politiska maktens medelpunkt. Den politiska makten utövades förr bakom stängda dörrar, genom audienser hos kungen. Nu avgörs besluten genom förhandlingar i slutna rum mellan regeringen och partiledare i opposition – före det att regeringen lägger fram sina förslag till riksdagen. Eftersom partierna röstar kollektivt och riksdagsledamöterna kommer in sent i processen anser de sig inte kunna avvika från partiledningens förhandlingsresultat. Göran Persson gjorde på detta sätt upp med centerpartiet 1995-98 och efter valet 1998 med vänsterpartiet och miljöpartiet.

Resultatet är att debatter i kammaren mellan folkets valda riksdagsledamöter idag är lika meningslösa som före demokratins genombrott. Makten över staten har på i praktiken åter flyttat bort från den offentliga scenen, till en liten grupp personer i partiernas ledningar.

Konsekvensen har blivit att statsministern har fått en mycket stark ställning. Statsministern utser personligen samtliga statsråd, utan att riksdagen eller annan instans prövar statsministerns val, så som exempelvis sker i USA där kongressen kan underkänna presidentens nomineringar. Riksdagen kan avsätta statsråd, men först efter misstroendevotum. Till denna officiella maktposition kan läggas nämnda förskjutning från riksdag till partiförhandlingar, där statsministern i ett tidigt skede kan spela ut olika partier mot varandra och i slutna överläggningar göra upp. Statsministern behöver inte ställa kabinettsfråga och riskera att få avgå på grund av att riksdagen fäller regeringens förslag. Då principen om maktdelning saknas i 1974 års grundlag behöver ingen maktkamp utspelas inför öppen ridå, allt kan ske i det tysta. Resultatet har blivit att svenska folket har fått minskad insyn vari partiskiljande meningar finns och att konfliktytorna i politiken suddats ut. Det kan vara en förklaring till varför allt fler uppfattar politik som ointressant.



2002-04-19 / Dick Erixon